关于驳回诉讼请求类行政判决的强制执行模式探析

人民法院判决驳回原告诉讼请求后，行政机关申请人民法院强制执行的，虽然最高人民法院作出过相关批复与指导意见，但仍未解决申请执行模式是非诉执行模式还是判决执行模式。特别是在行政案件集中管辖背景下，不同的模式对于受理法院、申请时限、执行方式等都产生较大影响。明确相关争结，对于此类生效法律文书的强制执行工作，实有必要与意义。

一、问题的提出

A地市场监督管理部门依相关法律，对甲餐饮企业作出了罚款2万元的行政处罚决定。甲不服该决定，向行政诉讼案件集中管辖地法院B地人民法院提起行政诉讼。B地人民法院经审查，作出驳回甲诉讼请求的判决。因甲不履行义务，A地市场监督管理部门向法院申请执行。此时，向作出驳回判决的B地法院申请执行，还是向市场监督管理部门所在地A地法院申请执行行政处罚决定?实务中存在不同做法。

一是应当按申请执行生效裁判的执行模式，由作出判决的B地法院受理执行。主要理由：第一，经过行政诉讼的，申请执行的是生效裁判。行政判决是对被诉具体行政行为的合法性进行审查后所作出的评判。无论维持判决、驳回诉讼请求判决，还是撤销判决、变更判决，当行政判决生效后，对诉讼当事人具有羁束力是行政判决，原告或被告都应执行行政判决所确定的权利义务的内容。而人民法院判决驳回原告诉讼请求，被诉具体行政行为的合法性即为生效判决所确认。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十五条的规定，行政机关向人民法院申请执行生效裁判，属人民法院的职责权限。第二，根据最高人民法院的相关答复的精神，应由B地法院受理执行。《最高人民法院关于判决驳回原告诉讼请求行政案件执行问题的答复》，被诉具体行政行为具有可执行内容的，人民法院作出驳回原告诉讼请求判决生效后，行政机关申请执行被诉具体行政行为的，人民法院应依法裁定准予执行，并明确执行的具体内容。上述答复，是指判决生效后申请执行，应按申请执行生效判决的模式，由审理法院即B地法院受理执行。

二是人民法院应按非诉执行的执行模式，由A地法院依法受理申请，并裁定准予执行后依法强制执行。主要理由：第一，申请执行的是具体行政行为。驳回诉讼请求的行政判决，主文并无执行内容。人民法院判决维持或驳回诉讼请求后，相对人仍不履行的是具体行政行为确定的义务，而不是行政裁判确定的义务。第二，《最高人民法院关于判决驳回原告诉讼请求行政案件执行问题的答复》也明确行政机关申请执行的是“被诉具体行政行为”，而不是“生效裁判”。第三，只有申请执行具体行政行为等非诉行政执行时，人民法院才有裁定准予执行的适用必要。故案件应由A地法院按非诉执行模式受理执行。

二、问题的延伸

作为上述问题的延伸，司法实践中的困惑还有三：第一，在受理法院方面产生分歧，在行政诉讼案件集中管辖之前，因为受理行政诉讼法院与受理非诉执行的法院往往是同一的，不存在争议。但行政诉讼案件集中管辖推行之后，向哪家法院申请执行直接产生分歧，是向行政诉讼的法院按判决模式申请执行，还是向行政机关所在地的法院按非诉模式申请执行。第二，在申请执行时限上，上述不同的执行模式适用不同的规定。非诉申请执行，是适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条规定的三个月期限;而申请裁判的执行，是适用上述司法解释第一百五十三条第一款规定的两年的期限。第三，具体执行实施机关上，如果执行的是生效判决，那么应由人民法院强制执行机构负责;如果执行标的是具体行政行为，那么由行政机关申请法院非诉执行审查后，人民法院裁定准予强制执行后，可以交由有强制执行权的行政机关组织实施。

三、问题的回应

（一）申请执行内容应是具体行政行为

判决驳回诉讼请求后，行政机关申请执行的应是具体行政行为，而不是生效行政判决。第一，行政驳回判决主文本身无可执行内容。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第16条规定，人民法院受理执行案件应当是申请执行的法律文书有给付内容，且执行标的和被执行人明确。这里的明确，是指执行依据主文的明确。而驳回诉讼请求判决仅仅在判决说理部分指出被诉具体行政行为存在不合理或者情势变更等问题，但在行政判决主文中没有明确当事人的具体权利义务，故因驳回诉讼请求判决不具有可供执行的内容而不能作为执行依据。第二，行政驳回判决并不产生新的执行依据。行政驳回判决系肯定性判决，是对具体行政行为的司法审查，没有为诉讼当事人附加任何直接的义务。根据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十六条的规定，驳回诉讼请求判决适用的四种情形：一是诉不作为不成立的，二是存在合理性问题的，三是政策、法律变更的，四是法律法规另有规定的。驳回诉讼请求判决未否定具体行政行为的效力，未影响被诉具体行政行为的效力，并不产生新的执行依据。第三，相关批复精神认可申请执行的是原具体行政行为。根据《最高人民法院关于判决驳回原告诉讼请求行政案件执行问题的答复》，“被诉具体行政行为具有可执行内容的，人民法院作出驳回原告诉讼请求判决生效后，行政机关申请执行被诉具体行政行为的，应依法裁定准予执行，并明确执行的具体内容。”可见，从表述逻辑来看，执行的内容还是被诉具体行政行为。

（二）非诉案件才有是否准予强制执行审查的必要

一般来说，是否准予强制执行的审查，是对非法院生效法律文书是否可以强制执行的审查，所以称非诉强制执行审查。而对法院生效文书，如判决书、调解书，不存在准予执行裁定的适用空间。当然，从域外来看，在德国民事诉讼法中，对生效文书在申请执行前都作准予执行审查，“持有生效法律文书的权利人可向作出法律文书的法院请求签发执行条款，附记于判决正本的末尾，其本质是执行法院准许该法律文书成为强制执行依据的授权”。在我国民事执行体系下，对法院裁判的执行，没有准予执行审查的前置要件，若被执行人对履行内容的异议，也是通过在执行程序中的异议解决，没有赋予在执行前的审查救济。所以，从这方面讲，诉讼案件不存在出具准予执行裁定的情况。当然，我们也注意到，最高人民法院行政庭在“行政审判讲堂”第七期中，对于行政审判疑难“关于当事人对人民法院作出的是否准予执行裁定有异议，如何寻求救济”的答疑时提出，是否准予执行裁定分为行政诉讼环节和行政非诉执行环节两种情形。在行政诉讼环节，依据《最高人民法院关于行政机关申请法院强制执行维持或驳回诉讼请求判决应如何处理的答复》(〔2013〕行他字第11号)，人民法院判决驳回原告诉讼请求后，行政机关申请人民法院强制执行，对法律未授予行政机关强制执行权的符合法定条件的申请，人民法院可以作出准予执行的裁定;反之可以作出不准予执行裁定。在行政非讼执行环节，人民法院针对行政机关依据行政诉讼法第九十七条规定提起的强制执行申请(公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行)，有权依据行政强制法第五十八条第二款，行诉法解释第一百六十条第一款、第二款有关规定，作出是否准予执行裁定。但该答疑意见，可以理解正是行政机关申请执行时按非诉执行的模式(即申请执行的是原行政决定，并非生效判决)，所以人民法院在受理执行申请时才进行是否准予执行的审查。当然，这里在审查是否准予执行时，也涉及对行政机关本身有无强制执行权的考量。

（三）非诉执行模式更有利于案件实质化解

根据相关意见，行政诉讼案件集中管辖法院集中管辖辖区内其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件;非集中管辖法院的行政审判庭则负责非诉行政执行案件等有关工作，同时协助、配合集中管辖法院做好本地区行政案件的协调、处理工作。相关诉讼案件集中管辖的改革安排，是解决行政诉讼案件审理中行政机关对属地法院不当影响力。但强制执行则不同，很多时候需要依靠属地相关行政机关协同化解。且非诉案件主要是行政机关申请执行相对人的案件，与集中管辖法院要面对诸多辖区相比，行政机关属地的法院执行更有利于协调资源实质化解纠纷，更有利于强制执行。

综上，驳回诉讼请求行政判决，申请执行的仍是原具体行政行为，应按非诉申请强制执行模式。但原行政判决已对行政决定作了合法性判断，在非诉审查时不再作合法性审查，但可就合理性以及是否因政策、法律变更的等内容，审查是否准予强制执行。