发扬枫桥经验 创新“执转破”工作协同治理模式

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，构建高水平社会主义市场经济体制，并强调，健全企业破产机制，探索建立个人破产制度，推进企业注销配套改革，完善企业退出制度，健全社会信用体系和监管制度。“执转破”制度对于加快建立和完善市场主体挽救和退出机制，进一步提升执行质效，助力营造“稳定、公平、透明、可预期”的法治化营商环境具有重要意义。但在实践中也出现启动程序难、制度功能未能有效发挥、资产清偿率低等问题。针对上述问题，福建省宁德市蕉城区人民法院在近年来的司法实践中，传承枫桥经验，为“执转破”案件处理注入创新动能，从而构建新时代“执转破”工作的协同治理模式。

一、现实困境：“执转破”案件现状

“执转破”制度通过执行法院介入执行双方，释明并引导其选择破产程序，充分发挥破产制度的利益平衡功能，有效保护债权人和债务人的合法权益。然而在司法实务中，通过对蕉城区法院2021年以来“执转破”案件进行调研分析，发现“执转破”转化成效并不显著(如图2所示)。具体表现为：

1.启动模式具有局限性

从蕉城区法院2021年以来“执转破”受理案件数来看，虽然案件数逐年上升，但总体案件占比仍不高。究其原因，现有制度下“执转破”的启动模式为当事人申请主义启动模式，法院不能依职权启动破产程序。在执行程序中，当事人或因利益纠葛不明、债务偿付预期不满、司法引导与释明机制不足等多重现实因素叠加导致“执转破”法定路径未能充分激活。

2.审理周期长且调解成功率低

如图1所示，蕉城区法院四年间审结的破产案件平均审理天数用时89.7天，最短用时38天。经过繁简分流后适用快速审理程序的破产案件0件，相较于民事普通程序审理期限6个月，破产案件普通程序审理周期偏长。蕉城区法院破产法庭近四年破产衍生诉讼案件收案数共计165件，其中2021年收案21件，2022年收案35件，2023年收案48件，2024年收案61件。破产衍生诉讼案件呈现出几何式快速增长，案件类型呈现出分散且多样化，案件案由种类繁多，涉众型纠纷呈现显著高发特征，信访维稳工作面临严峻挑战。其中，当事人同意进入诉调程序的案件数量仅2件，占比不到2%。

3.破产企业财产清偿率低，资产变现成本高

如图1所示，蕉城区法院2021年以来无财产、无账册、无人员“三无”案件的债权清偿率为0，2021年审结三无案件8件，占比80%，2022年审结三无案件22件，占比88%，2023年审结三无案件38件，占比84%，2024年审结三无案件46件，占比90%。四年来审结三无案件占比85.5%。破产企业资产清理方式主要包括资产拍卖、对外追收债权、变卖企业资质等，其中土地、厂房、机器设备、机动车辆、库存产品、专利、商标等破产资产采用网络拍卖方式，占可供分配财产的96.97%;长期对外投资、应收账款、投资预期收益等破产资产通常由管理人接管企业后采取对外追收债权的方式，占可供分配财产的比例为3.03%。

二、问题分析：“执转破”困境成因

（一）传统偿债观念制约

中国传统社会基于“礼治秩序”形成的“欠债偿钱”债务伦理观，引发债务人对破产申请的排斥。根据蕉城区法院大数据统计显示，70%破产案件涉及民间借贷，债权人多为亲友熟人。这种“情法交织”的局面导致债权人宁可私下追债也不愿启动法律程序，债务人则因“失信于亲朋”的心理压力拒绝主动申请破产。

（二）府院协调机制不健全

现行破产程序中司法权和行政权的运行边界还存在模糊不清，府院尚无法形成有效联动，以共同推进破产案件审理，化解社会矛盾。比如，矛盾纠纷调解需要政府专业的调解人员和法律顾问，但在很多地方，这些专业力量严重不足，基层调解人员大多是兼职，缺乏系统的培训和实践经验，难以胜任复杂的调解工作。同时，调解过程中所需的财力、物力支持不足，影响了工作的顺利开展。同时很多地方的信息共享机制尚未建立，部门之间的信息壁垒严重，导致信息传递不及时、不准确，无法实现多部门联动，共同化解矛盾。

（三）配套措施有待完善

首先，“执转破”工作所需的法律、政策支持不够全面。尽管有一些地方性法规和政策对“执转破”工作进行了规定，但从国家层面缺乏统一的法律规范和政策指引，导致各地在执行过程中标准不一，甚至出现政策真空的情况。其次，“执转破”工作中的人力资源配置不足。枫桥经验强调矛盾纠纷就地化解，但在实际操作中，基层单位常常面临人员紧缺、专业能力不足的问题。很多基层调解员和执法人员缺乏系统的培训和专业知识，难以胜任复杂的矛盾调解和纠纷解决工作。同时，破产费用保障制度缺失，基层法院内部设置的相关制度和经费发挥作用则十分有限。司法实践中，常见债权人不愿另行支付其他费用增加追债成本，而债务人更无力支付破产费用。此外，“执转破”工作的技术和信息化支持不足。现代社会信息化程度高，很多矛盾纠纷的解决需要依赖于现代信息技术的支持。但在实际操作中，很多地方的信息化建设滞后，缺乏统一的矛盾纠纷信息管理系统和高效的信息交流平台，导致信息传递不及时、不准确，影响了矛盾纠纷的及时化解。同时，基层工作人员对现代信息技术的掌握和应用能力不足，也制约了信息化手段在“执转破”工作中的有效运用。

三、破局之道：“执转破”创新模式探究

（一）优化制度设计，推进执破融合

首先，建立以当事人申请为原则、法院依职权启动为例外的方式，明确法院依职权启动破产程序的法律依据和操作流程，确保该制度的合法性和可操作性。其次，打通内部衔接壁垒。蕉城区法院通过构建法院内部“立审执破”全流程贯通工作机制，“立审执破”部门联动，实现“立转破”“审转破”“执转破”的有效衔接。特别是针对破产程序“财产接管难、处置周期慢”的痛点，融合执破程序共通的“查、卖、分”(查控、拍卖、分配财产)三项流程，探索“2﹢1>3”的“二执一破”工作模式(即执行部门主要负责财产查控和拍卖，破产部门主要负责分配财产)，有效避免程序空转和资源浪费，全方位提升破产办案质量。

（二）坚持群众路线，推动源头治理

坚持走群众路线，从群众中来，到群众中去，将司法服务延伸到重点企业、产业园区、行业商会等行业领域，第一时间为当地困境企业提供破产法律指导，把破产矛盾化解在基层、把破产危机解决在当地、把隐患消除在萌芽状态。

蕉城区法院近四年来积极开展“千名执行干警进千企”活动，执行干警积极参与，深入支柱产业、新兴产业、外贸、出口型产业等80家企业，采取实地走访、座谈交流、普法解惑等多种形式，详细了解企业生产经营状况、产业发展情况、面临的具体困难等问题，收集意见建议、帮助解决困难10余件。同时加大涉企执行重点案件攻坚力度，全面排查梳理涉企执行存在的突出问题，严格落实工作责任，加强释法析理，推动实质化解涉企执行疑难复杂案件，实现了政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。

（三）加强府院联动，形成叠加效应

法院与政府部门应当形成合力保障破产程序高效有序推进。近几年，蕉城区法院积极探索枫桥经验在“执转破”中的创新实践。首先，建立法院、政府部门和破产管理人三方常态化沟通交流机制，通过组织召开辖区“联合共益执破”专项工作会议等，畅通各方互联互通渠道，推动执行与破产工作由法院“单兵作战”变为全市各机关、企业、破产管理人“共同参战”，实现从后端治理向前端发力延伸。其次，建立并完善信息共享机制，通过整合法院、银行、税务、工商等多部门的信息，实现对债务人财产状况的全面掌握。同时，蕉城区法院还优化“企业破产信息核查一件事”服务，将破产办案系统与执行查控系统有机链接，实现破产企业财产信息快速查控，有效解决各方主体信息不对称、查询处置效率低、沟通不畅通等难题。通过建立执行、破产双向信息互通机制，搭建破产案件一体化管理平台，实现不动产、银行存款、车辆、证券、保险等财产信息快速查控，提升破产案件甄别准确性和办案效率，“执转破”案件审查后裁定受理率高达96.93%。